Dari KNIP Hingga Senayan: Menelusuri DNA Parlemen Indonesia yang Tak Pernah Stabil

Sumber: Akun Instagram Yusril Iza Mahendra, Sebuah penjelasan lengkap Dinamika Parlemen oleh Prof. Dr. Yusril Iza Mahendra

Timelinesocialnetwork.com Perjalanan Dewan Perwakilan Rakyat sejak 1945 menunjukkan bahwa Indonesia sejak awal memilih demokrasi tidak langsung. UUD 1945 tidak merinci cara pengisian DPR dan MPR, hanya menegaskan kedaulatan rakyat dilaksanakan melalui badan perwakilan. Ada pembedaan istilah yang penting secara hukum tata negara: DPR disebut sebagai wakil yang seharusnya dipilih, sementara MPR terdiri dari wakil ditambah utusan dari daerah dan golongan yang cukup diutus. Rumusan yang simpel ini menjadi dasar filosofis bahwa Presiden tidak dipilih langsung oleh rakyat melainkan oleh MPR sebagai penjelmaan seluruh rakyat.

Dalam praktik awal kemerdekaan, konsep normatif itu tidak langsung bekerja. Pada 29 Agustus 1945 Presiden membentuk Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) di Gedung Kesenian Pasar Baru yang hanya berfungsi membantu Presiden. Presiden pada saat itu memegang semua kekuasaan. Baru pada 16 Oktober 1945 KNIP diubah menjadi badan perwakilan sementara karena sistem pemerintahan berubah drastis dari presidensial menjadi parlementer. Perubahan ini bukan soal hukum, melainkan strategi diplomasi. Soekarno-Hatta dianggap kolaborator Jepang sehingga sulit diterima Sekutu, maka Sutan Sjahrir yang dianggap bersih ditunjuk sebagai Perdana Menteri yang bertanggung jawab kepada KNIP untuk berunding di Linggarjati hingga Roem-Van Roijen.

Periode 1945-1949 adalah masa parlemen bayangan. Ketika RIS berlaku pada 1949, Indonesia mengenal dua kamar: DPR RI dan Senat yang mewakili 16 negara bagian dengan tiga senator tiap negara. Umur RIS tidak sampai setahun, lalu kembali ke NKRI berdasarkan UUDS 1950. DPR Sementara dibentuk dari gabungan DPR RIS dan Senat. Baru pada Pemilu 1955 Indonesia memiliki DPR yang benar-benar representatif. Namun Pemilu 1955 memberi pelajaran pahit: tidak ada kekuatan dominan. PNI dan Masyumi sama-sama 58 kursi, NU 45 kursi, PKI 39 kursi. Secara ideologi, kelompok Islam 48% dan kelompok nasionalis, sosialis, Kristen, dan komunis 52%. Kondisi ini membuat kabinet parlementer harus koalisi dan mudah jatuh.

Kegagalan konstituante mengambil keputusan menjadi bukti kebuntuan itu. Untuk memutuskan kembali ke UUD 1945 dibutuhkan 2/3 suara, tetapi perolehan suara terbelah 202 lawan 248 dalam tiga kali voting. Kompromi Soekarno soal Piagam Jakarta pun ditolak. Presiden akhirnya mengeluarkan Dekrit 5 Juli 1959. DPR hasil Pemilu 1955 dibubarkan pada 1960 dan diganti dengan DPR Gotong Royong (DPR-GR) serta MPRS. Semua partai oposisi seperti Masyumi dan PSI dibubarkan, tokoh seperti Natsir, Sjahrir, Buya Hamka dipenjara, dan MPRS mengukuhkan Soekarno sebagai presiden seumur hidup. Inilah periode Demokrasi Terpimpin 1959-1966 di mana parlemen kehilangan fungsi kontrol.

Orde Baru memahami betul trauma 1955. Karena tidak ada kekuatan dominan secara demokratis, maka kekuatan dominan diciptakan. Itulah logika Golkar harus menguasai 63% DPR sejak Pemilu 1971 hingga 1997. Caranya dengan intimidasi, mobilisasi birokrasi, dan jatah 100 kursi Fraksi ABRI. MPR pada saat itu terdiri dari anggota DPR ditambah utusan daerah yang ditunjuk gubernur dan utusan golongan yang ditunjuk langsung oleh Presiden. 

Parlemen menjadi stabil tetapi tidak demokratis. Stabilitas itu memang menopang pembangunan ekonomi hingga Indonesia hampir menjadi Asian Tiger, namun runtuh dalam semalam saat krisis 1998 ketika kurs melonjak dari Rp2.500 menjadi Rp15.500 per dolar AS dengan biaya krisis Rp632 triliun.

Reformasi yang dimulai oleh Habibie adalah radical break terhadap model tersebut. Habibie membuka kembali kran partai, menyelenggarakan Pemilu 1999 yang cukup fair, dan mengembalikan DPR pada fungsi aslinya: legislasi, pengawasan, dan budgeting, plus kewenangan tambahan dari undang-undang seperti pertimbangan duta besar dan Kapolri. Namun amandemen UUD 1945 melahirkan inkonsistensi filosofis. 

Pembukaan masih menyebut kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan perwakilan, tetapi pasal-pasalnya mengubah total menjadi pemilihan langsung Presiden, bahkan Pilkada dan Pilkades yang seharusnya _open legal policy_ DPR dan pemerintah kini ditafsir MK wajib langsung.

Munculnya DPD juga merupakan upaya mengoreksi ketimpangan Jawa-luar Jawa akibat sistem proporsional. Jika di Jawa Barat ada 50-an anggota DPR, di provinsi kecil seperti Bangka Belitung atau Gorontalo hanya tiga orang. Maka DPD dibentuk dengan empat kursi per provinsi tanpa melihat jumlah penduduk sebagai penyeimbang. Namun DPD ini lahir di negara kesatuan, berbeda dengan senat di negara federal seperti Malaysia atau Filipina yang senatnya hanya 24 orang tetapi sangat powerful. DPD Indonesia akhirnya menjadi kamar yang tidak jelas kewenangannya.

Refleksi sejarah ini relevan dengan problem hari ini. Indonesia pernah mencoba model diktator-kapitalis seperti China dan Vietnam yang disiplin dan murah, tetapi kita tidak bisa kembali ke sana. Paradoks demokrasi kita adalah Pemilu bebas tidak menghasilkan kekuatan dominan sehingga pemerintahan koalisi rapuh, tetapi rekayasa kekuatan dominan mematikan demokrasi. 

Tugas generasi sekarang bukan nostalgia Orde Baru atau Demokrasi Terpimpin, melainkan memastikan parlemen tidak lagi menjadi tukang stempel kekuasaan seperti DPR-GR, melainkan benar-benar menjadi penjelmaan kedaulatan rakyat yang mampu menjaga keseimbangan antara stabilitas dan kebebasan.